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「**负债率」中国政府的负债率有多高

張明和朱子扬

「**负债率」中国政府的负债率有多高

自2018年以來,地方政府債务擔忧再次浮出水麵。几家平台公司违約,许多地方債務融資项目难以開展,風险逐漸暴露。雲津省級融资平台和Xi安市級融資平台相繼违約。

融資能力和評級较高的省級融資平台相继面临違約风险,信用评級较低、財务状况堪憂的三、四級城市、县市政府发行的城市投资债券受到嚴重质疑。自2018年以來,發行这类城市投资債券的難度大幅上升,甚至發行被取消。

地方政府債务的潛在风险无疑給中国未來的宏觀经濟增长和金融市場稳定蒙上了阴影。要正確评估地方政府债务的潛在風险,首先必須回答地方政府債务有多大的問題。

本文合理估計了省級地方政府债务規模,从而回答了這個問题。基于2015年以來地方審計部門和地方政府在公开市場发行的債券數據,我們估算了省级政府的顯性债务。我們还根据地方審计部门、城市投资债务和公私夥伴關係项目的数據估计了省级政府的隱性債务。

总体而言,2017年中央政府債務餘额约為13.47万亿元,地方顯性債務規模约為18.58萬億元,总額为32.06万亿元,占当年名義國内生產总值的38.76%。債務比率低于国际公认的60%的警戒線。但是,如果將地方政府隱性债务納入23.57万億元,負債率將上升到67.26%,債務風險更高。

從省級來看,東部省份如江苏、浙江的絕对债务规模較高,但相對负債率较低,整体風险可控,而西部省份如贵州、青海的债务风险較高。計算表明,西部11個省市、东部2个省市和東北部2个省的總負債率超过60%。

對中國政府債務的初步估算

根据现有研究和我国實际情况,我國地方政府債務可分為顯性債務和隐性債務。显性債務是地方政府在市场上公开發行的地方政府債务。这部分債務可以通过公开发行的债券数据获得,可以匯总到省级。結合地方審计部门公布的顯性债务存量数據,可以估算出省級地方政府显性債务的規模。

隱性债务主要是地方政府的担保融資,即地方政府融資平台債务,具体包括城市投资債务、以平台名義获得但由政府擔保的银行贷款。此外,随著近年來公私夥伴關係的發展,公私伙伴关系項目中的政府資本和银行贷款中的隱性政府擔保部分也應納入政府隱性债務中。

具體來說,我们根据各省審計部门发布的地方或有債務存量數据(包括有担保責任和可能救助责任的债務),估算了2012-2017年各省的隐性债务存量,同时将地方城市投資债務和公私夥伴關系項目增加到省級。但是,如果把公私合作项目的总投資作为政府的隐性債务來考慮,就會造成明显的高估。

因此,在估算隱性債务时,有必要设定一个具體的比例,並將一些公私合作项目纳入地方政府的隱性债务中。不同的省份有不同的购買力平价存量,地方政府有不同的财政资源。需要考慮不同的计算比率。因此,本文在计算各省顯性債务比率的基礎上,根據债务比率将各省分為三組,并将各省的購买力平价存量按不同比例纳入地方隐性债務存量。

具體来说,我們將债务比率超過40%的省份劃分为債务水平较高的省份。由於显性债务水平已经很高,地方政府面臨巨大的偿還壓力,公私夥伴关系项目可能無法持續,導致更高比例的公私夥伴關係投資转化為隱性债务。在估算时,我們將購买力平價投资的70%视為隱性債务。我們將顯性債務比率為20%-40%的省份劃分為中等債务省份,並将购买力平价投资的50%记錄为隱性债务。債務比率低於20%的省份被归類為低債務省份,30%的購買力平價投资被記录为隱性債务。因此,我們估算了省级隐性债务存量規模和相應的负债率。

根据上述方法,我们得到了省級地方政府顯性和隐性債务水平。但是,由於無法通过公开渠道獲得地方政府對現有債務的还款數据,我們沒有扣除估算中已經支付的债务,造成了一定的高估。例如,2017年,國家审计署發布的地方政府债务总量數據為1647.06亿元,而本文估計的數據為1858.38亿元,相差近2.11万亿元。

揭開地方政府债務麵紗

基于上述方法,我们估算了省級显性债務和隐性債务。首先,我們估計了中國政府部门(包括中央和地方政府)的总體债務存量和负债率。其次,討論了地方政府显性债务存量和隐性債务存量以及相应的省级负債率水平。最后,分析了地方政府债務的區域结构。我们發现,2017年,中国政府部门整体债务占国内生產总值的比重約为67%,債务風险相對较高。15個省市的負債率超過60%,其中西部11個省市和东北2个省,兩個地區的債務风險尤為突出。

(1)中國政府部门整體債务水平估计

如表所示,本文的估算显示,2012年地方政府顯性债務存量約為8.8萬億元,2017年存量債務約为18.58万亿元,新增债務為9.7万億元,年均增長率為16.03%。地方政府隐性債务存量2012年約6.84万億元,2017年23.57萬億元,新增隐性债务16.73万亿元,年均增長28.04%。其中,由于纳入公私合作項目,2016年地方政府隱性债务水平從10.81万億元大幅躍升至2015年的19.40万亿元,2017年仍保持快速增长。

根據財政部发布的數據,2012年中央政府债务余额為7.75萬亿元,2017年為13.47万亿元,新增债务為5.72萬億元,年均增長11.68%。我們可以得到中國政府部門的总債務存量。2012年,中国政府部门债務總額為23.44萬亿元。2017年,这一數字为55.63萬億元,新增债務32.19萬亿元,年均增长18%左右。

我们的计算顯示,2016年,由于公私合作項目升溫,地方政府隱性债務突然增加79%,导致中国政府部門整体債務水平飆升33%。總债務比率也從2015年低于警戒線的53%升至64%,2017年进一步升至67%。如果這部分不確定隐性债務被剔除,中央政府债务和地方政府显性債务合計為中国政府部门显性债务總额,2017年和2016年的相应負债率將分别為38.76%和38.47%,總體变化不大,负债率水平遠低於60%的警戒線標準。由此可见,中國政府部門債务的快速积累主要来自地方政府的隱性債務,尤其是近兩年来大量公私合作項目导致的地方政府隐性債务的快速增長。

(2)各省主導债務规模和負债率

從各省显性债务存量水平来看,目前显性債务存量最高的省份是江蘇省,为1.3萬亿元,超過1萬亿元的省份還包括浙江、山东和广東。然而,由于它们的经济總量很高,以债务比率衡量,偿还债务的壓力并不大。廣东、山東和江蘇都是负債率最低的省份。

从负债率來看,贵州和青海的显性債務水平最高,均超過60%。结合存量水平,贵州不仅有未偿存量債务水平(第五),而且負债率极高,显性负债率高達71%。此外,云南和海南的显性負債率也已超過40%,债務風险相对較高。大多數省份在20%-40%之間,債务水平一般是可控的。此外,七個省的負債率不到20%,債务负擔相对较輕,包括江苏、广東、山東等现有债務水平相對較高的省份。

(3)不同省份隱性债务的規模和負債率

從子省隱性债务存量水平來看,江苏省目前仍是隐性債务存量最高的省份,達到2.5萬亿元,其他7個1萬億元以上的省份包括四川、浙江,隐性債务存量較低的省份是青海等省,隱性債务存量不到5000億元。

结合显性债务存量水平,我們可以计算总负債率。我們发現青海、贵州和寧夏的債务总額最高,其債务總额比率甚至分別超过100%、133%、121%和102%。此外,有15個省超过了国際預警水平的60%,包括11个西部省和2個东北部省。换句话說,除廣西以外的西部各省市和除黑龙江以外的东北各省的負债率都在60%以上,因此,这兩个地区的债務风險不容低估。

結合这两部分債務數據,我们發现在比較发達的省份中,江蘇、浙江等省存在显性和隐性债務存量“双高”的問题,隐性债務占比高,債務状况不透明。虽然由于经濟总量大,顯性债务的偿還壓力不大,但是隱性債务的大量存在使得這些省份的地方政府债務存在很多不确定性。广東等省的顯性債务比例高,负債率低,还款壓力低,债務結構相对透明。他們目前是相对健康的省份。

在江西、陕西等欠發达省份中,雖然顯性債务比例不高,但隱性債務比例在债务結构中相对较高,不透明的債務结構可能隐藏更大的风險。然而,貴州等省的債务结構虽然更加明確,但由于債务存量大、经濟总量小、負債率高,风險也更加突出。

(4)区域结構

我们将按地区匯總各省,並计算該地區各省的债務存量水平。我们特別把所有的省份分成四個區域:东部、中部、西部和东北部。从各省的债務存量來看,東部債务存量最高,其次是西部、中部和东北部。

我们對該地区各省的负债率进行簡单的算术平均,得到該地区的平均負债率水平。從地区負債率水平來看,除了几年之外,各地区的負債率水平都有所提高,但各地区的表现並不一致。其中,東部和中部省份的負債率相對接近,2012年至2017年保持稳定,明顯低於60%,整體风險可控。然而,西部和东北部各省的平均負債率高于60%,明顯高於東部和中部各省市。不仅如此,兩者的负债率近年來一直在不断上升,增長迅速,债务风險突出。

地方隐性債务将逐步顯性化

本文在现有研究和我国實际情況的基础上,綜合利用地方審计部門发布的债務存量數据(包括有偿还责任、担保責任和可能救助責任的债务数据)、2015年後地方政府新发行的债券數據、2016年後地方城市投资債务數据和购買力平價项目数據,對省级地方政府显性和隱性債务存量进行了估算。在此基礎上,我們对我国政府部門整体債務水平和各地區債务水平進行了計算和分析。

本文计算表明,從整體負债率來看,2017年中央政府債务余額與地方顯性债務存量之和为32.06萬億元,約占当年名义國內生產總值的38.76%,负债率低於60%的警戒線。但是,如果算上地方政府23.57万億元的隱性债務,負债率将上升到67.26%,债务風险很高。

從省一级來看,東部省份的绝对债務規模较高,而西部和东北部省份的债务比率明顯高於东部和中部省份。西部和東北部地区的平均负債率已經超过60%。具體來说,贵州、青海等省的总負债率甚至超过了100%。此外,海南、陕西、新疆等15个省市的负債率超過60%,其中西部11個省市和東北2个省市。西部和東北部的地方债務风险令人担忧。

诚然,本文采用的方法存在一定的缺陷,需要进一步討论和改进。

首先,由於数据可用性問題,本文在計算省级债務存量时没有扣除已支付的債务,導致估算值與實际值相比有一定程度的高估,但由此產生的誤差並不明显。

其次,本文估计了所有城市投資債券和一定比例的购買力平价投資轉化為隐性债務。该方法相对簡化,具有一定的隨机性,不完善。调整購买力平價投資比例将產生不同的結果。然而,我們认为,根据一定口徑估计债务状況仍有助於引发风险,具有现實意義。

中国人民政治協商會议(CPPCC)全國委員會经濟委員会副主任楊偉民近日強调,有关中央部门正在研究和起草文件,以預防和控製地方政府的债務風险,其中包括對隐性债务及其解决办法的透彻了解。下一步,中央政府将發布统一的地方政府隱性債务统計标準和会計準则。我們相信,在中央政府的推动下,地方政府的隐性債务將逐漸顯現,我们也将真正揭開地方政府债务的面纱。

(作者張明,研究员,博士生导师,中国社会科学院世界经濟政治研究所國际投资研究室主任,朱子揚,中国社会科學院研究生院硕士研究生。编輯:王艳春)

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